“律師駐隊”模式施行后，駐隊律師隨深圳城管沙河街道執法隊執法，現場與商販溝通。深圳城管沙河執法隊提供
多年來，城管執法難的問題一直存在，為了避免沖突，甚至嘗試“鮮花執法”“直播執法”。
2014年，深圳城管沙河執法隊為了治理轄區“臟亂差”的白石街，首次嘗試推行“律師駐隊”模式，邀請律師隨隊執法，并對執法隊員的瑕疵提出建議。當年，執法隊立案執行率達96%，暴力抗法大幅減少。
2015年，深圳南山區開始在全區推廣“律師駐隊”模式。同年9月，深圳市城管局與司法局聯合發文全市推廣。目前，“律師駐隊”模式覆蓋深圳57支執法隊，覆蓋率達89%。此外，廣東省多地也開始試行律師駐隊模式，如惠州、珠海等。
專家認為，比起“鮮花執法”“直播執法”等，“律師駐隊”在執法本身“合法性”上下工夫，這在治本上更進一步。但是，律師如何保持中立角色仍是關鍵。
困境
執法存瑕疵 抗法頻發生
深圳城管執法新模式的“起點”始于白石洲村。這里曾是深圳最大的城中村之一。
0.6平方公里的白石洲村，涌入了11萬外來人口。500多米長的白石街貫穿南北，成了商販的集中地。除了150多家店鋪，各種小商小販也聚集于此，占道經營、超線經營，經常把這條5米多寬的小路堵得水泄不通。
這條街曾被深圳城管沙河執法隊視作最難啃的一塊骨頭。3年前，沙河執法隊隊員吳哲剛到這里時，感覺自己除了吃飯，全天8個小時工作時間幾乎全部耗在這里。“有時候剛走到街尾，前面的小商販又冒出來。”他說。
按照規定，對違法行為人，若勸說無效，城管執法隊員可以開具相關法律文書。但吳哲很快發現，他開的法律文書根本沒有什么用。“遞過去，轉個身，就會被揉成廢紙扔掉。”
據城管執法隊員們統計，法律文書發下去，基本只有4成能解決問題。由于“法定程序”難以到位，有執法隊員便開始傾向于采用強制手段，由此陷入暴力“執法”與“抗法”的死循環。
吳哲在白石街就經歷過一次。在一家蔬菜水果店，他已經開過3單法律文書，但都石沉大海。蔬菜貨架和收銀機依舊違規擺放在店外的臺階上，店內3名工作人員根本不理會勸導。吳哲變得惱火起來。決定采用強制性手段——沒收貨架。
沖突幾乎立即發生。吳哲看到，兩名女店員突然沖出來，搶下他手中的貨架，直接沖向執法車，躺在車下。圍觀群眾也指責城管“搶人東西”。吳哲等人僵持了兩個多小時之后只能報警，直到凌晨才處理完畢。
有數據統計，2013年，發生在這里的暴力抗法事件有30多起。同時，在2012年和2013年，沙河街道執法隊執行到位的案件分別只有52件、60件，案件執行率僅為40%。
試點
律師常駐隊 建議“重證據”
偏低的案件執行率，也顯示出城管自身執法中存在的一些瑕疵。為此，沙河執法隊隊長唐恩明萌生了邀請專業法律人士前來“協助”的想法。
當時，深圳正在推行政府法律顧問制度，法律顧問會全面參與政府事務。受此啟發，唐恩明同沙河街道辦事處主任陳書愛商議之后，找到了廣東省國暉律師事務所合伙人謝挺。“幾個人商議后，一拍即合。”
2014年6月，沙河街道成為全國首個推行“律師駐隊”模式的城管執法隊。
“沙河模式”具體內容是：執法隊通過購買服務，與廣東省國暉律師事務所簽訂合作協議。律師事務所則派2名律師常駐執法隊，隨隊執法。
律師王躍瓊是其中之一，當年7月開始隨隊執法。據她說，“上崗”之前，她曾花了一個月時間，摸清城管的職責和法律條款。
王躍瓊上崗當月，一名執法隊員便與白石街商販劉毅(化名)發生沖突。強制扣留的過程中，商販與隊員有肢體接觸，說城管打了他。
王躍瓊表明身份后，劉毅先是有點吃驚，但顯然更愿意信任她。王躍瓊調出現場錄像，發現隊員只是扣押商品，沒有打人。她將情況反映給商販，并現場告訴劉毅，他的行為為何違法，以及需要承擔哪些法律后果。
第一次接觸律師的劉毅有些吃驚，“律師都來了，那這事看來是真的”。
這件事后，王躍瓊單獨找到執法隊員，溝通執法中的瑕疵。她說，要注重取證，盡量少用強制措施。
此后的100余次隨隊執法中，王躍瓊在登記表上密密麻麻記錄執法方面存在的問題，如沒有表明身份、留置送達法律文書的各個環節沒有拍照、勸導過程語氣過于強烈等。剛開始時，王躍瓊對一次執法中存在的問題，需要記錄兩三行。
在王躍瓊看來，“駐隊律師”就像是城管和商販之間的溝通“中介”。在她的建議下，執法隊員們不再經常使用“直接對抗”式的手段，降低了現場發生沖突的幾率。同時，進一步強化了執法隊員的“證據意識”。
執法隊員處理問題的思路也發生了很大變化。“沒必要起沖突，也不會主動采取暫扣等手段，走正常程序就可以。”吳哲說。
推廣
深圳近9成執法隊啟用該模式
第一次收到“律師函”，新便民百貨的老板王明(化名)感覺事情鬧大了。
駐隊一個多月后，王躍瓊整理出白石街20多宗案件，發放律師函。王明是收到律師函的其中一位，當天下午便拿著函，急匆匆跑到執法隊。按照流程，王躍瓊先給他普及法律知識，做筆錄，并進入處罰程序。
王躍瓊發現，很多當事人把法律文書不當回事，卻把律師函看做“天大的事”。有的店主甚至抓著她的手，急切詢問能否將律師函放在隊里，不想再拿回家，感覺像顆“定時炸彈”。
沙河執法隊案件數量和執行率也大幅上升。據沙河執法隊統計，2014年7月至2015年年底，執行到位案件數量增至595件，執行率高達97.48%，同時，暴力執法、暴力抗法數量顯著減少。
深圳市城管監察支隊支隊長馮增軍看到這個變化，覺得“其他執法隊也能試試”。2015年9月，深圳市城管局與司法局聯合發文，向全市推廣律師駐隊，并制定規范。
記者在一份深圳市城管局聯合司法局發放的文件中看到，駐隊律師需要接受監督指導。其中，深圳市司法局監督指導駐隊律師工作，律師協會負責律師事務所和駐隊律師的行業監管，并對駐隊律師工作中違反律師職業道德規范的行為進行處罰。
按照要求，今年底前，80%的街道執法隊采用律師駐隊模式執法。新京報記者了解到，截至目前，深圳已有57支執法隊均已啟動該模式，覆蓋率89%。
從統計數字來看，律師駐隊模式的實施，為其他城管執法隊帶來的收效還是較為明顯的。
據深圳民治執法隊綜合科副科長楊瑋介紹，之前執法隊有法律顧問，但沒到駐隊這么“深入”，隊員日常執法中很多問題還是得不到解決。2015年，該執法隊也開始推行律師駐隊模式。記者獲悉，2015年以來，執法隊執行的2000多起案件，未出現一宗復議情況。
■ 觀點
“全國推廣需因地制宜”
在“律師駐隊”模式的實施過程中，也引發了一些爭議。比如律師能否始終堅持“中立”立場。
對此，馮增軍向新京報記者回應，駐隊律師不會淪為城管的附屬品。“律師有基本的職業準則，每一起案件都要經得起司法檢驗。”他表示。
據馮增軍介紹，作為律師駐隊模式的配套機制，目前深圳市正在建立律師履職的評價制度，預計今年試水。
“律師駐隊”模式是否可大范圍推進?馮增軍認為，全國城管碰到的問題、面對的執法現狀類似。“打造專業法治化執法隊伍，律師駐隊可以起到推動作用。”
在中國政法大學法治政府研究院副院長王靜波看來，駐隊律師與行政機關沒有直接利害及隸屬關系，相對其內工作人員，沒有執法任務要求。行政相對人也更容易接受其意見。
但是，王靜波指出，在推廣的過程中，需注意“因地制宜”，政府應統籌考慮降低律師和行政機關之間的關聯關系。
(記者 信娜)
